行政执法人员在行政处罚中如何正确送达法律文书

    行政处罚是行政执法人员的一项重要业务，而送达法律文书是行政处罚中的一个重要环节，如果送达法律文书不符合规定，则有可能导致程序违法，而使行政处罚决定被确认违法或者被撤销。小编认为在实务工作中，要注意以下问题。

    一、送达方式是有顺序的。

    根据民事诉讼法的规定，直接送达、留置送达、电子送达、委托送达、邮寄送达、转交送达及公告送达等，是按顺序排列的，违反顺序就是程序违法。上述这些送达方式，电子送达比较特殊，以当事人同意为前提。

    二、五类常见的送达方式的注意事项

（一）直接送达，也就是直接将法律文书交到当事人手中，可以通知到行政机关来领取法律文书，也可以将法律文书送达给当事人。

    通知到行政机关来领取法律文书，当事人到达行政机关，拒绝签署送达回证的，视为送达。

    采取将法律文书送达给当事人的，对当事人分为公民和法人、其他组织两类。

    如果当事人为公民的，可以由受送达人或者其同住成年家属、代理人、指定代收人签收，可以在公民的住所地，也可以在住所地以外由受送达人签收。同住成年家属，小编认为，同住应该是共同生活在一个住所内，而不是同一栋楼房、同一个村屯、一个小区；成年家属，应该是已经年满十八岁，具有完全民事行为能力的人。

    如果当事人为法人、其他组织的，应当由法人的法定代表人、其他组织的主要负责人或者或者办公室、收发室、值班室等负责收件的人签收或者盖章。也可以由代理人、指定代收人签收。

（二）留置送达。也对当事人分为公民和法人、其他组织两类。

    送达时可以采取以下两种方法进行留置送达，一是可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把法律文书留在受送达人的住所。作为见证人的有关基层组织和所在单位的代表，指的是受送达人住所地的居民委员会、村民委员会的工作人员以及受送达人所在单位的工作人员。其他见证人应当是与本案没有利害关系的第三人，第三人只能是一次换一人，如果经常是某一个第三人，那此时的第三人与行政机关可能就存在利害关系了，起码会让人联系到存在经济利益，也就失去公正性。二是可以把法律文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。住所，按照民法典第二十五条的规定，自然人的户籍登记或者其他有效身份登记记载的居所；如果居所与住所不一致的，经常居所为住所。第六十三条规定，法人以其主要办事机构所在地为住所。

    注意适用留置送达的条件，如果当事人为公民，在受送达人或者其同住的成年家属拒绝签收的；如果是法人、其他组织的，是受送达人拒绝签收。最高人民法院民事审判第一庭编的《民事审判实务问答》第236问答里认为，如果有证据表明受送达人就在其住所居住，但却避而不见，即可认为属于“拒绝接收诉讼文书”。

    当事人拒绝签收必须在有证据证明的情况下，才能采取留置送达。否则就有可能涉嫌程序违法。

    有一个案例可以在实务中参考。北京市通州区人民法院(2019)京0112行初668号行政判决书认为，区人社局到金紫银通州店的实际经营地址进行送达，确认该店在实际经营中，在无法找到金紫银通州店的法定代表人和负责人的情况下，区人社局将《调查材料通知书》及《认定工伤决定书》留置在金紫银通州店的住所地，由金紫银通州店的经理张强强代为转交，并拍照记录了两次送达的过程，亦对两次送达情况作出了说明，区人社局采取的送达方式并无不当。

    （三）邮寄送达。应该注意的事项有三，1.是在采取直接送达、留置送达有困难时；2.必须通过邮政快递寄送；3.保存好寄送票据。

    第一点，有一个案例印证，安徽省六安市中级人民法院（2019）皖15行终96号行政判决书指出，一审法院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十七条规定：公安机关应当向被处罚人宣告治安管理处罚决定书，并当场交付被处罚人，无法当场宣告的，应当在两日内送达被处罚人。《公安机关办理行政案件程序规定》第三十六条规定动作：……送达法律文书应当首先采取直接送达方式，交给受送达人本人……无法直接送达的，委托其他公安机关代为送达，或者邮寄送达。本案中，被告霍山县公安局未在直接送达不能的情况下，径行通过邮寄的送达方式将行政处罚决定书送达原告，虽有邮寄人员的证人证言，但是送达方式不合法……二审法院也认为送达行政处罚决定书方式不合法，是程序违法行为。持同样观点的还有安徽省安庆市中级人民法院的（2020）皖08行终63号行政判决书。

    第二点的理由是，《中华人民共和国邮政法》第五十五条条规定：快递企业不得经营由邮政企业专营的信件寄递业务，不得寄递国家机关公文。如果使用其他快递寄送法律文书，就是程序违法。安徽省高级人民法院（2020）皖行申475号行政裁定书认为，根据《中华人民共和国邮政法》第五十五条，快递企业不得经营由邮政企业专营的信件寄递业务，不得寄递国家机关公文。巢湖市司法局通过天天快递向杨某送达《非本机关掌握政府信息告知书》，其送达方式违反了上述规定。

    （四）电子送达。法律规定，电子送达可以采用传真、电子邮件、移动通信等即时收悉的特定系统作为送达媒介。受送达人同意采用电子方式送达的，应当在送达地址确认书中予以确认。也即采取电子送达，要符合上述两个条件。

    送达媒介具体包括哪些，有的部门在程序里进行了细化，如《市场监督管理行政处罚程序规定》（2021）第八十二条第三项规定，包括手机短信、传真、电子邮件、即时通信帐号等。并且要求通过拍照、截屏、录音、录像等方式予以记录。

   在受送达人同意的前提下，如何理解，可参考以下规定：

    最高人民法院关于印发《民事诉讼程序繁简分流改革试点问答口径（一）》的通知

三十五、开展电子送达，如何认定“受送达人同意”？　　

    答：电子送达以受送达人同意为前提条件，符合以下情形的，人民法院可以确认受送达人同意：第一，明确表示同意，即主动提出适用电子送达或者填写送达地址确认书。第二，作出事前约定，即纠纷发生前已对在诉讼中适用电子送达作出约定，但此时需考察送达条款是否属于格式条款，若提供制式合同一方未尽到提示说明义务的，对方当事人可以要求确认该条款无效。第三，作出事中行为表示，即在起诉状、答辩状中提供了相关电子地址，但未明确是否用于接受电子送达。此时一般应向当事人作进一步确认，明确该地址用途和功能是用于联系还是接受送达。当事人仅登录使用电子诉讼平台，不宜直接认定为同意电子送达。第四，作出事后的认可，即受送达人通过回复收悉、参加诉讼等方式接受已经完成的电子送达。受送达人接受送达后，又表示不同意电子送达的，应当认定已完成的送达有效，但此后不宜再适用电子送达。

    电子送达行政处罚决定书，有一个重要时间界限。即2022年1月1日，之前采取电子送达是不合法的；之后是合法送达。因为2021年12月全国人大常委会对《中华人民共和国民事诉讼法》进行了修正，2022年1月1日生效。

    （五）公告送达。采用公告送达的条件是，一受送达人下落不明；二是穷尽了其他方式无法送达的，即不能通过直接送达、留置送达、委托送达或者邮寄送达等；三是简易程序的行政处罚决定书不适用公告送达。对前面两种情况，是选择关系，只要符合其中之一，就可以公告送达。不管是哪种情况，都必须要有证据。公告送达的载体可以在法院的公告栏和受送达人住所地张贴公告，也可以在报纸、信息网络等媒体上刊登公告，对报纸级别另有规定的，必须要执行，如《广西壮族自治区行政执法程序规定》第五十七条第四项规定，公告必须在自治区区辖市以上公开发行的报纸上刑登，否则就是程序违法。现有最高人民法院三个案例供参考。

    一是（2018）最高法行申9492号行政裁定书认为，原宿迁市国税局按照沐阳金※公司登记地址向其进行直接送达、邮寄送达，并在无法送达后以公告方式送达税务文书，原江苏省国税局作为复议机关送达合法有效。

    二是（2019）最高法行申14170号裁定书，本院认为，本案系因朱伟不服被诉行政处罚决定引发。原审法院经审理查明：“白银市公安局于2016年4月26日在该局门口、朱伟在白银居住处各张贴行政处罚告知公告。5月4日，白银市公安局作出处罚决定，决定对朱伟行政拘留十日，并处罚款1000元。”本案中，白银市公安局在已经获取朱伟本人的联系方式、地址的情况下，且尚无有效证据证明其在无法履行告知义务的情况下，迳行以公告方式送达行政处罚告知；……被诉处罚决定不符合法定程序，应予撤销，

    三是（2019）最高法行再2号判决书认为，《中华人民共和国行政处罚法》(小编注，此为1996年）第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第三十二条规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。”第四十条规定：“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。”1991年施行的《中华人民共和国民事诉讼法》第七十七至八十四条规定了送达的具体方式，包括：直接送达、留置送达、代为送达、邮寄送达、转交送达以及公告送达。该法第八十四条第一款明确规定：“受送达人下落不明，或者用本节规定的其他方式无法送达的，公告送达。自发出公告之日起，经过六十日，即视为送达。”本案中，一、二审业已查明，陵水县政府在作出被诉54号、56号、58号《收地决定》前，虽然作出《无偿收回国有土地使用权事先告知书》，但陵水县政府在未能举证证明其已穷尽所有送达手段均不能向琪楠陵水公司送达的情况下，直接采用公告方式送达，剥夺了琪楠陵水公司陈述、申辩和听证的权利，该送达程序违法。