一、裁量理由说明义务属于行政程序合法性的要求

我国《行政处罚法》第31条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据”。

虽然《行政处罚法》第39条第1款未直接规定行政处罚决定书中必须载明处罚的理由，但这并不意味着行政处罚决定的理由仅需在处罚前告知，因为行政机关的最终结论可能会与处罚前的告知内容有所不同，特别是对涉及从重、加重处罚等对于行政相对人权益影响较大的情形，其裁量理由更应当在处罚决定中进行说明。

在德国，说明理由在原则上属于行政行为的法定方式。德国《联邦行政程序法》第39条第1款规定：“以书面方式作出或确认的行政行为都必须说明理由，理由中必须表明作出行政行为的事实和法律要点。如果行政机关尚有裁量空间，则应当说明所依据的裁量权衡。”说明理由在促进行政机关自我监督、帮助公民发现行政行为的合法性问题，以及减轻法院在行政行为司法审查中的负担等方面发挥着重要作用。

日本《行政程序法》第14条规定：“行政厅作出不利益处分时，必须对相对人明示该不利益处分的理由”。日本学说认为，不利益处分的理由明示义务是基于宪法上正当程序的要求，是作为公正程序的内容性原则之一的理由附记的制度化，是关于不利处分的共通制度。

我国台湾地区学者也认为，行政机关若完全没有说明任何理由，或是并未将其认为重要的基准理由为充分说明者，即具有程序瑕疵性质之说理瑕疵。

我国目前尚未制定统一的行政程序法典，但在一些地方政府规章中，已经包含对行政裁量说明理由义务进行规范的内容。例如，《湖南省行政程序规定》第78条规定：“行政执法决定文书应当充分说明决定的理由，说明理由包括证据采信理由、依据选择理由和决定裁量理由。行政执法决定文书不说明理由，仅简要记载当事人的行为事实和引用执法依据的，当事人有权要求行政机关予以说明。”

国务院《全面推进依法行政实施纲要》作为具有行政法规性质的文件，其中第20条在明确行政机关“严格按照法定程序行使权力、履行职责”的基础上，进一步规定：“行政机关行使自由裁量权的，应当在行政决定中说明理由。”

在最高人民法院（2018）最高法行再6号郴州饭垄堆矿业有限公司诉中华人民共和国国土资源部国土资源行政复议决定案中，最高人民法院认为，行政复议决定和复议卷宗应当依法说明理由，以此表明复议机关已经全面客观地查清了事实，综合衡量了与案情相关的全部因素，而非轻率或者武断地作出决定，不说明裁量过程和没有充分说明理由的决定，既不能说服行政相对人，也难以有效控制行政裁量权，还会给嗣后司法审查带来障碍。

最高人民法院通过该案对于《行政复议法》未明确复议决定应说明裁量理由的法律漏洞进行了填补，也为各地法院对行政裁量理由说明义务的司法审查提供了指引和参考。

二、行政裁量说明理由义务的司法审查

（一）行政裁量理由的内容

我们认为，至少应当从以下五方面审查判断行政主体在行政处罚决定中是否履行了裁量理由说明义务：1.是否区分违法行为的程度；2.是否明示相关裁量基准；3.是否结合违法行为程度在裁量基准中确定处罚种类和幅度；4.是否斟酌考虑具体个案中可能影响裁量的相关因素；5.在可能存在多种裁量结论的情况下，是否结合比例原则进行选择判断。

（二）违反裁量理由说明义务的法律后果

第一，对于存在从轻、减轻或免除或者从重、加重行政处罚的情形，行政主体在行政处罚决定时未说明裁量理由，事后亦未根据行政相对人的申请补充说明裁量理由的，构成违反法定程序，可以判决撤销行政处罚决定，判决行政机关在重新调查的基础上重新作出行政行为。

第二，在行政主体进行一般处罚裁量时，即行政主体在行政处罚幅度中线范围内进行处罚，裁量说明理由更侧重于裁量依据与裁量基准的释明，如果能够通过处罚决定中的裁量依据确定处罚幅度，即视为行政主体完成一般处罚的裁量理由说明义务，符合法定程序要求。

第三，行政裁量理由不明确导致行政处罚显失公正的，法院可以判决变更。如在普侨区实业发展公司案中，行政机关在行政处罚前告知相对人存在两项违法行为，而在处罚决定中仅认定一项违法行为，却仍按处罚前告知的两项违法行为确定处罚幅度，并以幅度内的最高额10万元予以处罚。对此，一审法院认为被告作出的处罚决定没有说明从重的理由及依据欠妥，但未因此否认行政处罚的合法性。而二审法院则认为，被告作出的行政处罚仅认定一项违法行为而仍处以10万元罚款，该处罚显失公正，二审法院将罚款变更为6万元。