【监管收藏！】行政处罚程序规定疑难问题六问六答！
2023-02-21 13:22:02 点击量:
1. 办案人员采取扣押措施时，能否要求当事人填写《扣押物品清单》？
本条并未规定除市场监督管理部门外的其他组织或个人遵守本规定，因为《程序规定》主要体现的是对执法部门内部的要求。填写《扣押物品清单》是采取扣押行政强制措施的必须步骤之一，根据《程序规定》进行的扣押当然应该根据本条规定，由市场监督管理部门相关执法人员来执行，而不能要求当事人按照本程序规定开列清单。即使当事人在现场协助清点并有相应清单，执法人员原则上也要誊清并经双方签名确认。
根据《行政处罚法》的规定，行政处罚由违法行为发生地的行政机关管辖。如何理解违法行为发生地，是实施行政处罚首先要解决的问题。应当说，行为人实施了行政违法行为，在其实施过程中任何一个阶段被发现，该地方都可以成为违法行为发生地。如贩卖假药的违法行为，李某在甲地制造假药到乙地销售，运输过程经过丙地、丁地，依照本法的规定，甲乙丙丁四地都可能成为违法行为发生地，当地的行政执法机关如发现了这一违法行为都有权对其实施行政处罚。但是，如果这一违法行为是在乙地销售假药时才被查获，只需由乙地的行政执法机关实施行政处罚就可以了，甲丙丁三地的行政机关不应再实施行政处罚，因为行为人在前几地实施的制造和运输假药的行为在此只能看作是销售假药行为的前期准备，当然，乙地行政机关在对该销售假药行为实施行政处罚时应考虑到行为人实施了制造、运输假药的违法行为，依法给予并处处罚。但是，如果制造假药和销售假药的不是同一个人，情况就有所不同。甲地制造假药的人是王某，李某是从王某处收购了假药后到乙地销售，乙地的行政机关查获后对李某销售假药的行为作出了行政处罚，同时对王某制造假药的行为还必须给予行政处罚。当然，对于王某制造假药的行政处罚是由乙地的行政机关作出还是由甲地的行政机关作出，从法律规定看都是可以的，但应考虑便于行政处罚的实施有利于提高行政执法效率的原则。（摘自中国人大网关于《行政处罚法》问答）
3. 对县市场监督管理局在乡镇设置的派出机构的处罚行为不服，应该以谁为行政复议被申请人或行政诉讼被告？
行政复议，是指公民、法人或者其他组织不服行政主体作出的具体行政行为，认为行政主体的具体行政行为侵犯了其合法权益，依法向法定的行政复议机关提出复议申请，行政复议机关依法对该具体行政行为进行合法性、适当性审查，并作出行政复议决定的行政行为。实际上，行政复议是一种在行政体系内解决民与官行政执法纠纷问题的手段。而且根据《行政复议法》对于复议机关的认定，我们可以简单理解为“上级机关即其复议机关”的结论。但是对于派出机构，却不完全适用上述规则。《行政复议法实施条例》第十四条规定：“行政机关设立的派出机构、内设机构或者其他组织，未经法律、法规授权，对外以自己名义作出具体行政行为的，该行政机关为被申请人。”
《行政复议法》第十五条第一款第二项规定：“对政府工作部门依法设立的派出机构依照法律、法规或者规章规定，以自己的名义作出的具体行政行为不服的，向设立该派出机构的部门或者该部门的本级地方人民政府申请行政复议。”设立该派出机构的部门是县市场监督管理局，而“该部门的本级地方人民政府”是指县市场监督管理局所隶属的县级人民政府。因此，派出机构以自己名义作出的处罚，有法律、法规授权的应该以该派出机构为行政复议被申请人，向县市场监督管理局或县政府提起复议。没有法律、法规授权的，以县局为被申请人，向市级市场监管局或县政府申请复议。实践中，更多的则是派出机构以县局名义实施行政处罚，此时应向当地县政府或设区市市场监督管理局以县局为被申请人提起复议。需要说明的是，各地陆续开展行政复议体制改革，部分省份的上级行政机关已经不再受理复议申请。
对于具体执法者是派出机构时行政诉讼中的“被告”确定问题。行政诉讼是公民、法人或其他组织认为行政主体以及法律法规授权的组织作出的行政行为侵犯其合法权益而向法院提起的诉讼。实际上，行政诉讼不是一种行政体系内部解决民与官关于行政执法纠纷的解决方式，而是寻求司法机关救济的形式。究其本质，对于行政诉讼，我们可以理解为“民告官”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。
依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条和《行政复议法》第十五条第一款第二项规定，行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼或复议的，以该行政机关为被告，向该行政机关或者该行政机关的本级地方人民政府申请行政复议。但具体行政行为不限于行政处罚，该规定并不能成为规章可以授权以派出机构名义实施行政处罚的依据。《行政处罚法》第十九条规定，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚，其中没有包括规章。所以，规章不可以授权以派出机构名义实施行政处罚，这也是本条第一款删除了“规章”二字的原因。
5. 对入网食品生产经营者食品安全违法行为的查处，《程序规定》与之前相关规定不一致，以哪个为准？
对平台内经营者的违法行为查处，《程序规定》和《网络食品安全违法行为查处办法》《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》确实不完全一致。本条规定，平台内经营者的违法行为由平台内经营者实际经营地或平台经营者住所地（先行发现违法线索或者收到投诉、举报的）管辖。《网络食品安全违法行为查处办法》第二十一条规定，对入网食品生产经营者食品安全违法行为的查处，由入网食品生产经营者所在地或者生产经营场所所在地县级以上地方市场监督管理部门管辖；对应当取得食品生产经营许可而没有取得许可的违法行为的查处，由入网食品生产经营者所在地、实际生产经营地县级以上地方市场监督管理部门管辖。因网络食品交易引发食品安全事故或者其他严重危害后果的，也可以由网络食品安全违法行为发生地或者违法行为结果地的县级以上地方市场监督管理部门管辖。从法律适用原则上来讲，从后法优于前法角度，《程序规定》应该优先于之前的部门规章规定。但从特别法优于一般法角度，《网络食品安全违法行为查处办法》与《程序规定》互为特别法。前者是关于网络食品交易专门事项的特别法，后者是关于处罚程序的特别法。二者冲突，应该由立法机关作出解释或裁决。从立法进程来看，《国家市场监督管理总局关于废止和修改部分规章的决定》（总局令第 38 号）对《网络食品安全违法行为查处办法》作了修改，但并未就管辖权规定予以调整，笔者倾向于按照《网络食品安全违法行为查处办法》执行。
6. 对同一当事人不同的违法行为，是否也只能由最先立案的市场监督管理部门管辖？
本条规定的是对当事人的“同一违法行为”管辖权冲突的解决机制。如果同一当事人实施的是多个违法行为，例如当事人在甲地发布虚假广告被甲地市场监管部门发现，在乙地销售不安全食品被乙地市场监管部门发现，则应由甲地和乙地的市场监管部门分别立案查处。
